2011年3月17日 星期四

【記協會訊】政府資訊公開限制多 記者只能靠自己?



文/宋小海


卓越新聞獎基金會、數位典藏新聞倫理資料庫、台灣新聞記者協會、台灣大學新聞研究所、中央社和等單位,3月11日在台大新聞所舉辦卓新論壇,以「政府資訊公開法與採訪權」為題,探討法律規定與媒體實務的差距。


三種揭露 三種阻礙

論壇主持人由卓越新聞獎基金會新任董事長胡元輝擔任,並在討論前宣讀政府資訊公開法第1條,「為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與,特制定本法。」,強調這一法條精神就是已經明確說明,政府資訊公開法是促進民主的基石,顯見這個議題的重要。

政治大學新聞系副教授陳百齡指出,所謂的「陽光法案」可粗分三類,包括讓民眾或媒體有權瞭解政府當前施政的《政府資訊公開法》、針對過去歷史資料的《檔案法》,以及《公務人員財產申報法》。

陳百齡表示,目前政府資訊公開的障礙可分為三點,首先是以「國家機密」拒絕公佈或延長解禁年限,並且以「妨害國家機密」的不確定法律條款限制,造成很多應該公開的資料變成機密,很多關於環保、核能的資訊,政府為政策辯護,人民卻無法取得數據質疑,即造成資訊不對等。

第二項障礙來自個人資料的保護,導致採訪不易進行,例如司法院的法學資料庫的判決書,過去只要知道原告、被告是誰就能查閱,後來卻甲乙丙丁替換,增加搜尋的門檻。陳百齡也舉自身學術研究,向政府機關調閱土地申告書、日治時期的戶口資料等,經過多次公文往返手續才得以進行,若是新聞記者根本不可能有時間等待。

陳百齡認為,目前政府將「資訊外包」更是一大障礙,大量電子化的資訊政府不見得有能力處理,便轉交給民營公司。先前陳百齡曾要調查2009年八八風災的電話爆量情形,透過公文雖經主管單位同意,最後才發現資料在六個月後就被刪除,公務員卻不須直接負責。此外,外包資料庫除了會將資料據為「商業機密」,亦會收取檢索費用,造成財力單薄的研究者或媒體若遇所耗經費過大,便只能放棄研究。


依法「不公開」山不轉 記者自行找路轉

「線上記者在跑新聞,如果每天靠《政府資訊公開法》,大概不用混了。」已從事新聞工作第11年的自由時報記者劉力仁表示,實務上記者通常必須事先掌握研究報告瞭解政府施政,會私下詢問官員或瞭解研究學者是誰。

劉力仁說,記者除了憑在政府官員間的人脈,還是要自己整合資訊抓出脈絡。他說曾有一名同業按《政府資訊公開法》申請資料,該單位也其第18條第1項第3款回覆表示「政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業」做為不公開之理由。

台灣大學新聞所教授張錦華則回應,以自己作研究為例,記者希望能夠盡快研究者公布研究、作成新聞,但研究沒完成前就是沒法公布。政策和研究在這一點上有相似之處,在形成過程中,的確尚未有成熟的答案,應暫不宜公佈相關資訊,在資訊儘速公開與否、選擇何時將資訊公開,以及應該如何與新聞採訪相平衡,這些也都是值得思考的問題。

陳百齡則補充,記者必須注意與消息來源的互動,特別是積欠「深喉嚨」的人情恐怕有朝一日必須償還;如果不是透過機構的權力而是靠著個人的關係,會有副作用產生。

陳百齡也覺得,記者本身也可能涉及風險,像壹週刊就被國安局搜索過,因此如果沒有制度保障,記者機構或消息來源會蒙受極大風險。

長年關注環境議題、公視「我們的島」製作人于立平則說,在環保署環境影響評估會議時,面對企業廢水排放是否汙染,特別是高科技產業的排放元素,企業常以製程是商業機密為由(《政府資訊公開法》第18條第1項第7款之「營業上秘密或經營事業有關之資訊」),拒絕全部公開資訊,此舉卻可能導致環評委員及外界難以掌握健康風險而判定錯誤,記者也很難拿到更詳盡的資料。


政府資訊公開龜縮 採訪權何在?

于立平指出,姑且不提資訊公開法,記者光是在採訪、拍攝就遭遇許多困難,像桃園工業區的汙水處理廠的違規事件,公視既打電話也發公文,但工業局及汙水處理廠拒絕拍攝採訪,等於把溝通大門關上;另外像去年苗栗縣大埔、灣寶的農地徵收事件,記者約訪苗栗縣政府人員亦困難重重,只能透過縣政府新聞稿以旁白處理;彰化縣政府面對中科四期議題亦常拒訪。

「曾為記者,應該瞭解記者應有的本份。」她表示,現在有許多媒體工作者進入政府單位,從事新聞、公關工作,也瞭解媒體的生態,因此常透過反覆詢問、向記者強調自己與媒體高層之交情,做為間接施壓的方式。

她更舉例,公視曾在去年台塑工安意外時,擬採訪台塑對勞工之安全保障,當記者傳送採訪大綱給政府勞工相關部門,過沒多久卻接到台塑人員來電,質疑記者為何採訪。她認為政府轉告企業,而企業對媒體施壓,實在非常「奇特」。

于立平感嘆,記者採訪不一定是要批判政府,而希望透過媒體等資訊公開的管道,讓大眾可以討論、找到問題核心,但連溝通的機會都沒用,更不用說找到問題的核心。


公民記者 邊緣發聲

于立平說,就連公視採訪都遭遇許多困難,更不要說自行發聲的「公民記者」在許多政府部門根本不受承認,導致很多像朱淑娟這樣的獨立媒體記者,必須「靠行」,成為公視、環境資訊電子報的特約記者,才能減少採訪的困難。

她認為,像記協等專業團體可協助有心的獨立媒體人,成立「獨立媒體聯盟」等機制,個別成員享有自主的採訪權,也擴大這些獨立媒體人在其他媒體曝光的機會,讓獨立媒體環境也可以更好。

劉力仁則說,既有媒體記者與當前所謂的「公民記者」大多沒有競爭關係,反而可發揮互補效應。他提到現今公民記者與政府單位等關係,提醒大多數的公民記者在報導還是要避免流於主觀論述、注重平衡,才能得到受訪單位的尊重:「任何被你點到名的人都有表達意見的權力。」

劉力仁分析,公民記者在內容呈現常缺乏官方的聲音,長久導致官方反感,最簡單的回應就是封殺公民記者。如果公民記者有協會或其他組織做為溝通聯繫平台,官方公關承辦人員也會知道怎麼應對。

苦勞網特約記者王毅丰則表示,自己在苦勞網已有1年半,像苦勞網的這樣的網路獨立媒體發展已有11年,在勞委會、衛生署等部會已獲得承認,與目前個別獨立記者的處理可能又有所不同。

王毅丰也認同劉力仁的說法,表示公民記者的確必須具備某些專業性,不過是否完全符合傳統的新聞倫理也必須衡量,像去年6月9日苗栗大埔事件之前,地方媒體既有型態導致民眾無法充份發聲,在縣政府毀田後,民眾拍攝的影像便透過公民記者大暴龍傳遞出去。

王毅丰表示,任何公民記者,或是苦勞網在新聞專業上,與主流媒體並無不同,也應該抱持客觀立場進行事件陳述,而不只是幫某些人發洩情緒,若有人認為苦勞網在新聞事件站在特定立場,也是在瞭解事件後的切入點,不是為了操作的客觀,而是期望達到實質的客觀。


要求停止錄影 新聞局於法無據

于立平另表示,新聞局在1月份舉辦的公視修法公聽會上,現場拒絕公民記者好奇寶寶拍攝,整個過程相當粗暴。政府就算沒有主動公開,至少也應被動公開讓民眾用自己的方式將事件紀錄下來。

「怕熱就不要進廚房。」陳百齡對此分析,新聞局既然是開公聽會,與會發言者當然要為言論負責。任何發言者若以「妨害會議進行」、或是主張民法上的肖像權等理由,要求關掉攝影機,是觀念的混淆,個人權利不應該無限上綱。


資訊公開不應虛有其表

王毅丰提及,苦勞網曾與香港、馬來西亞的媒體交流,相對台灣資訊公開不見得比別國差。但他也同時懷疑,台灣政府除雖然會公佈許多基本資料,但與公民社會討論的需求又似乎有所距離。

王毅丰舉例,苦勞網曾質疑環保署在中科三期的審查,環評過程看似經過環評委員激烈爭執才通過,其實充滿政治操作。為了瞭解政府主導的可能,記者後來致電話環保署綜合計畫處,瞭解環評委員名單、「共識決」為表決方式、表決方式則由會議主席決定,而會議主席則是由主任委員,也就是環保署長沈世宏所指派。王毅丰指出,苦勞網瞭解環評過程並不是透過與採訪者的人際關係,反而只是依據資訊公開法。

僅管如此,王毅丰也反思《政府資訊公開法》的侷限,因為政府在基本資料呈現,例如環評會議的數字、資訊雖非常公開,卻也非常複雜,背後政治協商過程一般民眾更不會知道,但這些基本資訊公佈程序,卻變成政府宣稱「決策已經公民社會充份討論」的依據,以此回應民眾對政策的質疑。王毅丰認為,重要的不是表面的資訊公開,而是背後決策過程的揭露。

公益目的由媒體舉證

衛星商業同業公會新聞自律委員會主委陳依玫說,《個資法》母法已經通過,在人權尊重與資訊流通兩端如何平衡,法務部正在規劃施行細則。陳依玫指出,《個資法》第9條規定在間接收集個資時,「大眾傳播業者基於新聞報導之公益目的而蒐集個人資料」在免告知當事人之列,卻有許多未釐清之處,包括大眾傳播業是屬於機構性還是個人?對公民記者又該如何看待?新聞報導在網路新媒體趨勢下又該如何定義?公益目的又該如何定義?

「法律原則從寬,例外從嚴。」陳百齡指出,《政府資訊公開法》第18條與《個資法》第9條都有基於公益,而讓原先被限制之資訊得以公開,但在法律實務上,卻也導致舉證責任轉移,取得資料變成「例外」,因而要免除法律責任,新聞媒體要證明自己基於公益目的,未來在訴訟實務有其不利影響。「要負舉證責任的人,敗訴的風險是比較大的。」




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