【記協會訊】政府資訊公開限制多 記者只能靠自己？

文／宋小海


卓越新聞獎基金會、數位典藏新聞倫理資料庫、台灣新聞記者協會、台灣大學新聞研究所、中央社和等單位，3月11日在台大新聞所舉辦卓新論壇，以「政府資訊公開法與採訪權」為題，探討法律規定與媒體實務的差距。


三種揭露　三種阻礙

論壇主持人由卓越新聞獎基金會新任董事長胡元輝擔任，並在討論前宣讀政府資訊公開法第1條，「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」，強調這一法條精神就是已經明確說明，政府資訊公開法是促進民主的基石，顯見這個議題的重要。

政治大學新聞系副教授陳百齡指出，所謂的「陽光法案」可粗分三類，包括讓民眾或媒體有權瞭解政府當前施政的《政府資訊公開法》、針對過去歷史資料的《檔案法》，以及《公務人員財產申報法》。

陳百齡表示，目前政府資訊公開的障礙可分為三點，首先是以「國家機密」拒絕公佈或延長解禁年限，並且以「妨害國家機密」的不確定法律條款限制，造成很多應該公開的資料變成機密，很多關於環保、核能的資訊，政府為政策辯護，人民卻無法取得數據質疑，即造成資訊不對等。

第二項障礙來自個人資料的保護，導致採訪不易進行，例如司法院的法學資料庫的判決書，過去只要知道原告、被告是誰就能查閱，後來卻甲乙丙丁替換，增加搜尋的門檻。陳百齡也舉自身學術研究，向政府機關調閱土地申告書、日治時期的戶口資料等，經過多次公文往返手續才得以進行，若是新聞記者根本不可能有時間等待。

陳百齡認為，目前政府將「資訊外包」更是一大障礙，大量電子化的資訊政府不見得有能力處理，便轉交給民營公司。先前陳百齡曾要調查2009年八八風災的電話爆量情形，透過公文雖經主管單位同意，最後才發現資料在六個月後就被刪除，公務員卻不須直接負責。此外，外包資料庫除了會將資料據為「商業機密」，亦會收取檢索費用，造成財力單薄的研究者或媒體若遇所耗經費過大，便只能放棄研究。


依法「不公開」山不轉　記者自行找路轉

「線上記者在跑新聞，如果每天靠《政府資訊公開法》，大概不用混了。」已從事新聞工作第11年的自由時報記者劉力仁表示，實務上記者通常必須事先掌握研究報告瞭解政府施政，會私下詢問官員或瞭解研究學者是誰。

劉力仁說，記者除了憑在政府官員間的人脈，還是要自己整合資訊抓出脈絡。他說曾有一名同業按《政府資訊公開法》申請資料，該單位也其第18條第1項第3款回覆表示「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」做為不公開之理由。

台灣大學新聞所教授張錦華則回應，以自己作研究為例，記者希望能夠盡快研究者公布研究、作成新聞，但研究沒完成前就是沒法公布。政策和研究在這一點上有相似之處，在形成過程中，的確尚未有成熟的答案，應暫不宜公佈相關資訊，在資訊儘速公開與否、選擇何時將資訊公開，以及應該如何與新聞採訪相平衡，這些也都是值得思考的問題。

陳百齡則補充，記者必須注意與消息來源的互動，特別是積欠「深喉嚨」的人情恐怕有朝一日必須償還；如果不是透過機構的權力而是靠著個人的關係，會有副作用產生。

陳百齡也覺得，記者本身也可能涉及風險，像壹週刊就被國安局搜索過，因此如果沒有制度保障，記者機構或消息來源會蒙受極大風險。

長年關注環境議題、公視「我們的島」製作人于立平則說，在環保署環境影響評估會議時，面對企業廢水排放是否汙染，特別是高科技產業的排放元素，企業常以製程是商業機密為由（《政府資訊公開法》第18條第1項第7款之「營業上秘密或經營事業有關之資訊」），拒絕全部公開資訊，此舉卻可能導致環評委員及外界難以掌握健康風險而判定錯誤，記者也很難拿到更詳盡的資料。


政府資訊公開龜縮　採訪權何在？

于立平指出，姑且不提資訊公開法，記者光是在採訪、拍攝就遭遇許多困難，像桃園工業區的汙水處理廠的違規事件，公視既打電話也發公文，但工業局及汙水處理廠拒絕拍攝採訪，等於把溝通大門關上；另外像去年苗栗縣大埔、灣寶的農地徵收事件，記者約訪苗栗縣政府人員亦困難重重，只能透過縣政府新聞稿以旁白處理；彰化縣政府面對中科四期議題亦常拒訪。

「曾為記者，應該瞭解記者應有的本份。」她表示，現在有許多媒體工作者進入政府單位，從事新聞、公關工作，也瞭解媒體的生態，因此常透過反覆詢問、向記者強調自己與媒體高層之交情，做為間接施壓的方式。

她更舉例，公視曾在去年台塑工安意外時，擬採訪台塑對勞工之安全保障，當記者傳送採訪大綱給政府勞工相關部門，過沒多久卻接到台塑人員來電，質疑記者為何採訪。她認為政府轉告企業，而企業對媒體施壓，實在非常「奇特」。

于立平感嘆，記者採訪不一定是要批判政府，而希望透過媒體等資訊公開的管道，讓大眾可以討論、找到問題核心，但連溝通的機會都沒用，更不用說找到問題的核心。


公民記者　邊緣發聲

于立平說，就連公視採訪都遭遇許多困難，更不要說自行發聲的「公民記者」在許多政府部門根本不受承認，導致很多像朱淑娟這樣的獨立媒體記者，必須「靠行」，成為公視、環境資訊電子報的特約記者，才能減少採訪的困難。

她認為，像記協等專業團體可協助有心的獨立媒體人，成立「獨立媒體聯盟」等機制，個別成員享有自主的採訪權，也擴大這些獨立媒體人在其他媒體曝光的機會，讓獨立媒體環境也可以更好。

劉力仁則說，既有媒體記者與當前所謂的「公民記者」大多沒有競爭關係，反而可發揮互補效應。他提到現今公民記者與政府單位等關係，提醒大多數的公民記者在報導還是要避免流於主觀論述、注重平衡，才能得到受訪單位的尊重：「任何被你點到名的人都有表達意見的權力。」

劉力仁分析，公民記者在內容呈現常缺乏官方的聲音，長久導致官方反感，最簡單的回應就是封殺公民記者。如果公民記者有協會或其他組織做為溝通聯繫平台，官方公關承辦人員也會知道怎麼應對。

苦勞網特約記者王毅丰則表示，自己在苦勞網已有1年半，像苦勞網的這樣的網路獨立媒體發展已有11年，在勞委會、衛生署等部會已獲得承認，與目前個別獨立記者的處理可能又有所不同。

王毅丰也認同劉力仁的說法，表示公民記者的確必須具備某些專業性，不過是否完全符合傳統的新聞倫理也必須衡量，像去年6月9日苗栗大埔事件之前，地方媒體既有型態導致民眾無法充份發聲，在縣政府毀田後，民眾拍攝的影像便透過公民記者大暴龍傳遞出去。

王毅丰表示，任何公民記者，或是苦勞網在新聞專業上，與主流媒體並無不同，也應該抱持客觀立場進行事件陳述，而不只是幫某些人發洩情緒，若有人認為苦勞網在新聞事件站在特定立場，也是在瞭解事件後的切入點，不是為了操作的客觀，而是期望達到實質的客觀。


要求停止錄影　新聞局於法無據

于立平另表示，新聞局在１月份舉辦的公視修法公聽會上，現場拒絕公民記者好奇寶寶拍攝，整個過程相當粗暴。政府就算沒有主動公開，至少也應被動公開讓民眾用自己的方式將事件紀錄下來。

「怕熱就不要進廚房。」陳百齡對此分析，新聞局既然是開公聽會，與會發言者當然要為言論負責。任何發言者若以「妨害會議進行」、或是主張民法上的肖像權等理由，要求關掉攝影機，是觀念的混淆，個人權利不應該無限上綱。


資訊公開不應虛有其表

王毅丰提及，苦勞網曾與香港、馬來西亞的媒體交流，相對台灣資訊公開不見得比別國差。但他也同時懷疑，台灣政府除雖然會公佈許多基本資料，但與公民社會討論的需求又似乎有所距離。

王毅丰舉例，苦勞網曾質疑環保署在中科三期的審查，環評過程看似經過環評委員激烈爭執才通過，其實充滿政治操作。為了瞭解政府主導的可能，記者後來致電話環保署綜合計畫處，瞭解環評委員名單、「共識決」為表決方式、表決方式則由會議主席決定，而會議主席則是由主任委員，也就是環保署長沈世宏所指派。王毅丰指出，苦勞網瞭解環評過程並不是透過與採訪者的人際關係，反而只是依據資訊公開法。

僅管如此，王毅丰也反思《政府資訊公開法》的侷限，因為政府在基本資料呈現，例如環評會議的數字、資訊雖非常公開，卻也非常複雜，背後政治協商過程一般民眾更不會知道，但這些基本資訊公佈程序，卻變成政府宣稱「決策已經公民社會充份討論」的依據，以此回應民眾對政策的質疑。王毅丰認為，重要的不是表面的資訊公開，而是背後決策過程的揭露。

公益目的由媒體舉證

衛星商業同業公會新聞自律委員會主委陳依玫說，《個資法》母法已經通過，在人權尊重與資訊流通兩端如何平衡，法務部正在規劃施行細則。陳依玫指出，《個資法》第9條規定在間接收集個資時，「大眾傳播業者基於新聞報導之公益目的而蒐集個人資料」在免告知當事人之列，卻有許多未釐清之處，包括大眾傳播業是屬於機構性還是個人？對公民記者又該如何看待？新聞報導在網路新媒體趨勢下又該如何定義？公益目的又該如何定義？

「法律原則從寬，例外從嚴。」陳百齡指出，《政府資訊公開法》第18條與《個資法》第9條都有基於公益，而讓原先被限制之資訊得以公開，但在法律實務上，卻也導致舉證責任轉移，取得資料變成「例外」，因而要免除法律責任，新聞媒體要證明自己基於公益目的，未來在訴訟實務有其不利影響。「要負舉證責任的人，敗訴的風險是比較大的。」

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